Молодежная палата при ВГМО Марьина роща в городе Москве (СВАО)

Правовые основы взаимодействия власти и некоммерческих организаций в России.

Анастасия Акрамовская

Директор юридического отдела CAF Россия

Необходимость и целесообразность взаимодействия власти и некоммерческих организаций (НКО) определяется тем, что государство и общественно-добровольческий сектор имеют во многом схожие цели, интересы и функций.  Относительно новый для сегодняшней России термин «социальное партнерство», в широком его значении[1], определяется как конструктивное взаимодействие представителей трех секторов общества  (государственного, коммерческого и некоммерческого) при решении социально-значимых проблем (бедность, бездомность, сиротство, одиночество, насилие в семьи и т.п.), осуществляемое в рамках действующего законодательства и направленное на улучшение нормативно-правовой базы проведения рациональной социальной политики[2].

В настоящей статье рассматриваются правовые основы взаимодействия двух секторов общества: государства и некоммерческих организаций. Но прежде, чем перейти к анализу законодательства,  определимся с основными понятиями.

(а) Государство. Государственную власть в России согласно Конституции осуществляют Президент, Правительство (исполнительная власть), Федеральное собрание, состоящее из двух палат: Совет Федерации и Государственная Дума (законодательная власть) и суды (судебная власть). Многочисленные семинары, круглые столы и консультации, проводимые экспертами CAF Россия в регионах России, позволяют сделать вывод о том, что чаще всего НКО взаимодействуют с исполнительной и законодательной властью разных уровней, хотя есть отдельные примеры взаимодействия НКО с судами и Прокуратурой[3].

(б) НКО. Под НКО в соответствии с  ФЗ от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" понимаются организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.

(в) Уровни взаимодействия власти и НКО. Традиционно в России выделяют три уровня власти:

-         Федеральный; 

-         Региональный.  Россия – федеративное государство, состоящее из 89 регионов - субъектов федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов);

-         Местный (в границах муниципальных образований).  Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Для простоты изложения под властью или государством в настоящей статье мы будем понимать органы власти всех трех уровней.

Нормативно-правовая база взаимодействия.

Нормативно-правовые акты, регулирующие взаимодействия власти и НКО могут приниматься соответствующими органами власти всех трех уровней в пределах их полномочий.

Федеральный уровень.

В Конституции РФ – основном законе страны – закреплена основа, фундамент законодательного обеспечения права третьего сектора на участие в решении государством проблем, связанных с целями деятельности НКО. Согласно ее нормам Россия – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Каждый имеет право на объединение. Граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять коллективные  обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Нормы Конституции конкретизируются и раскрываются в федеральных законах. Основными федеральными законами, устанавливающими правовые основы взаимодействия являются:

-     ФЗ «О некоммерческих организациях», согласно которому органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах, в т.ч.:

§     предоставление в соответствии с законодательством льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей;

§      предоставление НКО иных льгот, в т.ч. полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом;

§     размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов;

§     предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку

ФЗ от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» в дополнение к вышеназванным предусматривает такую форму поддержки государством деятельности НКО, как целевое финансирование отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты). Данный закон закрепляет право общественных объединений участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объемах, предусмотренных законодательством РФ, а также право выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти.

ФЗ от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» помимо экономических форм поддержки НКО предусматривает также, что в целях осуществления взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и благотворительных организаций могут создаваться советы (комитеты) по поддержке благотворительности, в состав которых входят представители органов законодательной и представительной власти, благотворительных организаций, общественных организаций, общественные деятели. Решения этих советов (комитетов) носят рекомендательный характер для участников благотворительной деятельности.

Помимо этих трех законов, нормы, регламентирующие взаимодействие власти и НКО содержаться и в специальных законах, регулирующих отдельные сферы общественной жизни,  виды деятельности или деятельность отдельных видов организаций. Такими законами являются, например, ФЗ от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», определяющий принципы, формы и порядок поддержки этого вила НКО, ФЗ от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", содержащий нормы об общественной экологической экспертизе. ФЗ от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" и ФЗ «О защите прав потребителей»   (с изменениями от 17 декабря 1999 г., 30 декабря 2001 г.) устанавливают формы поддержки государством этих видов объединений и предусматривают возможности их участия в принятии властью решений, затрагивающих их интересы.

Особо в ряду федеральных законов, содержащих нормы о взаимодействии власти и НКО следует упомянуть недавно принятый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[4]. Отдельная глава этого закона посвящена формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участию населения в осуществлении местного самоуправления. Она регламентирует, в частности, вопросы проведения местного референдума по значимым вопросам общественной жизни, механизмы правотворческой инициативы граждан, вопросы территориального общественного самоуправления, порядок проведения публичных слушаний.

Помимо законов на федеральном уровне нормы о взаимодействии власти и НКО содержаться и в актах отдельных федеральных органов власти (Правительство, министерства, ведомства и т.п.). Так, например:

§         В Регламенте Государственной Думы Федерального собрания РФ упоминаются мероприятия Государственной Думы, которые данная палата российского Парламента или ее подразделения могут проводить совместно с иными государственными органами или негосударственными организациями;

§         В ряде Положений, регулирующих деятельность отдельных Министерств РФ, в частности Министерства по налогам и сборам РФ и Министерства финансов РФ, содержаться нормы о том, что они осуществляют свою деятельность во взаимодействии с общественными объединениями и иными организациями[5];

§         Существует целый ряд документов, регламентирующих создание и деятельность Общественных советов при федеральных министерствах РФ. Такие советы созданы при Министерстве юстиции, Министерстве финансов, Министерстве образования, Министерстве внутренних дел, Государственном комитете по экологии и ряде других.

Данный список не исчерпывает всего массива федерального законодательства России, в той или иной форме затрагивающего вопросы взаимодействия власти и НКО. Но, тем не менее, можно сказать, что и перечисленные выше и иные нормативно-правовые акты федерального уровня регулируют лишь отдельные аспекты такого взаимодействия, причем в основной массе законов речь идет не о полноправном взаимодействии власти и НКО, как равных партнеров, а о различных формах поддержки  НКО со стороны государства. Закона или, по крайней мере, раздела в законе, предусматривающего стройную систему форм и принципов взаимодействия,  прав и обязанностей государства и организаций гражданского общества по отношению друг к другу на федеральном уровне не существует. Отчасти этот недостаток призван устранить проект федерального закона № 365028-3 «О внесении дополнений в ФЗ «О некоммерческих организациях»[6], который предлагает ввести в данный закон новую, достаточно объемную  статью, специально посвященную взаимодействию НКО с органами  государственной власти и органами местного самоуправления. Но будет он одобрен депутата Государственной Думы или нет, пока не известно.

Региональный и местный уровень.

В субъектах РФ и отдельных муниципальных образованиях РФ принят достаточно большой массив нормативно-правовых актов, затрагивающих вопросы взаимодействия власти и НКО. 

Эти акты либо целиком посвящены регулированию данного процесса, как, например, Закон г. Москвы от 12 апреля 2000 г. N 8 "О взаимодействии органов власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями", либо содержат отдельные нормы, связанные с ним. Конечно же, большая часть таких актов предусматривает взаимодействие с НКО в формах, уже названных в нормативно-правовых актах федерального уровня. Значительное число  их регламентирует вопросы создания и деятельности общественных консультационных советов при исполнительных органах власти субъектов РФ и органах местного самоуправления, проведения совместных мероприятий, включая ярмарки программ и проектов НКО, предоставления налоговых льгот, выделения грантов или социальных заказов и др, но в регионах могут предусматриваться и вводиться и новые формы взаимодействия.

Особо же следует отметить пласт региональных правовых актов, более подробно регулирующих механизмы участия граждан и их объединений в законотворческом процессе в регионе или муниципальном образовании. Эти механизмы достаточно эффективно используются НКО в ряде субъектов РФ.

Итак, проанализировав нормативно-правовую базу, регулирующую взаимодействие власти и НКО в России, можно сделать следующие выводы:

1.      Специального акта, посвященного этому вопросу на федеральном уровне нет. Правовые нормы, затрагивающие взаимодействие власти и НКО содержаться в ряде федеральных законов, регулирующих отдельные сферы общественной жизни,  виды деятельности или деятельность отдельных видов организаций. В отдельных же субъектах РФ, например в г. Москве, в Оренбургской области приняты и действуют специальные законы, регулирующие взаимодействие органов государственной власти субъекта РФ с НКО.

2.      Существующие нормативно-правовые акты, как правило, затрагивают лишь отдельные аспекты взаимодействия.  В законодательстве России отсутствует стройная система форм, принципов, механизмов взаимодействия власти и НКО, а также прав и обязанностей обеих сторон.

3.      В законодательстве России чаще всего речь идет о государственной поддержке НКО, т.е. в определенной степени не изжит старый, патерналистский подход. Поддержка государства, конечно же, нужна третьему сектору, но взаимодействие не может свестись к односторонней поддержке, в чем-то и институты гражданского общества могут поддерживать государственные органы и учреждения.

4.      Законодательство РФ всех трех уровней предусматривает различные формы взаимодействия власти и НКО. Условно их можно разделить на 2 группы:

1) экономические. Сюда относятся:

§         предоставление НКО грантов, субсидий, в т.ч. в рамках проводимых ярмарок проектов НКО;

§         размещение социального заказа;

§         предоставление налоговых и иных льгот НКО;

§         предоставление НКО иных льгот, в т.ч. полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом

§         предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку;

§         Др.

2) неэкономические. К ним относятся:

§        проведение совместных мероприятий;

§        общественно-экспертные советы;

§        участие НКО в законотворческом процессе (лоббирование);

§        взаимные консультации, обучение, обмен информацией;

§        др.

Важно отметить, что для применения отдельных форм взаимодействия нужна специальная нормативно-правовая база, в то время как принятие каких-либо специальных законов для успешной работы других не требуется. Так, например, для проведения ярмарок НКО и социальных проектов вполне хватает того современного российского законодательства, которое регулирует деятельность НКО, государственных и муниципальных органов и иного финансового, гражданско-правового законодательства. Для создания и функционирования общественных советов тоже нет необходимости в принятии новых законов. Но в то же время деятельность общественного совета должна быть строго регламентирована Положением о его деятельности, утверждаемым уполномоченным на то органом. Это Положение должно содержать в т.ч. нормы об обязанности органов власти, при которых создан совет, рассматривать предложения, вносимые по решению общественного совета. Иначе деятельность такого совета может оказаться абсолютно не эффективной, и таких примеров очень много. Для лоббирования же, наоборот, наличие законодательных основ имеет, в отличие от других технологий межсекторного взаимодействия, особенно большое значение.

5.      Не вдаваясь в оценку эффективности современного состояния взаимодействия власти и   НКО в России и оценку эффективности отдельных технологий (форм) межсекторного взаимодействия, хотелось бы, тем не менее, отметить, что очень часто инициативы НКО наталкиваются на чиновничий бюрократизм и непонимание отдельными представителями власти необходимости взаимодействия с НКО. В ряде российских законов предусмотрено право граждан и общественных объединений, как выразителей их воли, участвовать в принятии решений, затрагивающих их интересы. Но, корреспондирующей этому праву обязанности чиновника, отвечающего за приятие такого решения, приглашать их к обсуждению таких решений и учесть поступившие от граждан и НКО предложения, не предусмотрено. Изданный в августе 2003 года Указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» данной проблемы не решает.